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财金23号文解析

2018-04-16 14:42
      3月30日,财政部发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知 财金〔2018〕23号》,财政部发布规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知,对存在地方政府违法违规举债担保、变相举债等问题的存量项目,开发性、政策性金融机构等国有金融企业应积极主动配合有关方面,依法依规开展整改,在有效保障各方合法权益的基础上,稳妥有序化解存量债务风险。
      一、财金23号文简介
      23号文禁止了以下7种违规的举债方式:
      1、投资基金不得回购、保本保收益
      2、资产管理业务不得兜底、回购、承诺最低收益
      3、应当对项目而非政府信用授信,项目收益应当能覆盖还款
      4、禁止对地方政府统一授信
      5、金融中介业务不得披露财政信息,暗示政府信用支持
      6、规范ppp业务
      7、融资担保业务要严格限制政府责任,避免地方政府隐性担保。
      基本上,23号文刀刀针对的各种“金融创新”行为,由于银行等金融机构一直以来都认为地方政府是不错的借贷主体,既具备融资需求,风险也相对可控。
针对地方政府融资问题,政府早有政策限制,于是银行等各类机构开始针对融资模式各种创新,从最初简单的银行信贷转变为如今五花八门的各种投资基金,甚至PPP等等,但万变不离其宗,都是变着法子给地方政府放款。
      为化解地方政府债务,政策的对象就是可能引发及加剧这个风险的当事人——地方政府、融资平台、中介机构和金融企业。所以中央各部委围绕“地方政府不许随意融资,融资平台不许替政府融资,中介机构不许设立创新产品变相替政府融资,金融企业不许给地方政府提供融资”的主线来细化准则约束相关主体的行为。政策的细则基本上就是对此前政策颁布后相关主体“创新行为”的限制。

     合规与违规融资方式



      二、为何发文主体是财政部?
      财政部并非金融行业的行业监管机构,相应的监管应当由央行、银保监会、证监会来进行规范,为何财政部会出面发文?
一般认为,前些年,管控平台债务往往“按下葫芦浮起瓢”,管住了银行贷款,影子银行起来了;管住了贷款、影子银行,政府购买服务、PPP、政府投资基金异化为新的融资平台——似乎总有一种方式可以为平台“输血”。
      但千变万变,这些资金主要来自于银行体系。银行体系又以国有银行为主,现在直接约束金融企业,控制资金端,地方融资就成了“无源之水、无本之木”。因此,财政部的发文被认为是协同监管的重要一环:从资金来源处管起。

      2017年财政部公布地方违规举债情况

      三、23号文还有哪些要求?
      财金23号文还引入了资管新规的穿透原则,即向下穿透资产端信息,不得变相为地方政府提供融资。当年,资管行业迅速发展的背景就是规避监管,银行资金千绕万绕,最终大多流向了融资平台和房地产。由于两个行业预算软约束,一定程度上也造就了资管产品的刚性兑付。
      对于PPP项目,财金23号文禁止通过融资获取资本金。短期内PPP必然受限,一是很多伪PPP项目、不规范的PPP项目都无法推进;二是地方政府不再跟以前一样一门心思PPP、但凡项目必做PPP。23号文的发布,会使很多项目停滞,入库项目变少、推进的项目变少,甚至许多PPP项目将主动退库。从长期来看,这对PPP项目是一种规范,有利于控制地方偿债风险。
      监管层对地方债务相关规定

      四、对私募基金的影响

      1、其他金融企业参照执行对民营是否有效
      由于财政部并不是金融行业的行业监管机构,因此其发文的身份主要是作为国有金融企业的出资人,以股东身份对下属企业进行的约束,因此其抬头是“各国有金融企业”,因此其约束力也只针对于国有金融企业。
      考虑到部分国有金融企业属于地方性国资,并非由财政部直接出资,因此其是否能约束地方国有金融企业在法律上都是存疑的,虽然23号文末尾有“其他金融企业参照执行”的要求,但是也有法律从业人员对其有效性提出质疑,大部分从业人员还是认为:在进一步明确之前,民营企业应当被视作不受23号文的影响。
      2、私募基金展业受到的影响
      对于私募基金来说,财政部对国有金融企业的严格限制,虽然如前所述民营性质的私募基金应当不受限制,可以开展国有企业受限开展的一些业务,例如假股真债等。但同时由于政府信用增信、政府担保受到严格限制,同样削弱了基金产品的增信保证措施与市场吸引力。


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